Fuente: La macroeconomía del desarrollo (Agénor y Montiel)
Introducción
Aunque la mayor parte de la producción mundial ocurre en los países industrializados, la formulación de políticas económicas de un país ocurre de ordinario en países en vías de desarrollo (que son la gran mayoría). Hay algo intrínsecamente diferente en la macroeconomía de los países en vías de desarrollo respecto de la macroeconomía de las naciones industrializadas y, a su vez, los fenómenos macroeconómicos son suficientemente similares entre los países en desarrollo para que tenga sentido hablar de una “macroeconomía del desarrollo”, diferenciándola de una macroeconomía de los países desarrollados por un lado, y de la macroeconomía de un país en vías de desarrollo particular por el otro. Esto no quiere decir que creamos que los agentes económicos se comporten de manera diferente en este grupo de países, en contradicción con los principios de optimización racional de la microeconomía neoclásica, pero sí que operan en un ámbito diferente. Por lo tanto, las herramientas analíticas convencionales son relevantes pero se necesitan modelos diferentes que recojan las diferencias estructurales de los países en vías de desarrollo. Y no sólo la naturaleza de los modelos utilizados, sino también los propósitos para los que se han aplicado, distinguen a la macroeconomía de estos países.
Los enfoques monetaristas u ortodoxos suponen que la macroeconomía convencional es directamente aplicable a los problemas macroeconómicos de corto y largo plazo en los países en vías de desarrollo. Se considera que el crecimiento a largo plazo es obstruido por las políticas dirigistas que distorsionan la asignación de recursos, por lo que se prescribe dar libertad completa a los mecanismos de mercado por vía del libre comercio y las políticas no intervencionistas. A esto se suma una política fiscal restrictiva, la devaluación y la elevación de las tasas de interés internas.
Por su parte, la escuela estructuralista argumenta que, debido a que las elasticidades-ingreso de la demanda de materias primas son menores que las de la demanda de bienes industrializados, los países de la periferia -exportadores de bienes primarios- enfrentarían un deterioro secular de los términos de intercambio en relación con los países del centro -exportadores de manufacturas-. La recomendación surgida de esta prognosis es evitar la especialización de la producción que derivaría de la doctrina clásica de las ventajas comparativas, promoviendo -en cambio- la industrialización mediante la protección de la “industria naciente” y un cambio paulatino de la estructura productiva, lo que requeriría evidentemente la intervención estatal.
La perspectiva adoptada aquí recurre a los análisis monetarista y estructuralista, ya que ambos generan ideas útiles. La experiencia parece sugerir que la orientación hacia fuera y la utilización de los mecanismos de mercado son más eficaces para la promoción del crecimiento a largo plazo que la orientación hacia dentro y las políticas dirigistas. Por otro lado, aunque la inflación puede ser imputable a los elevados déficit fiscales, la persistencia de estos déficit debe ser explicada, y la lucha continua por la distribución que los estructuralistas destacan podría ser relevante a la explicación. Los comentarios precedentes se aplican al largo plazo; en la elaboración de políticas macroeconómicas a corto plazo son predominantes las características estructurales del país y el contexto de las políticas.
Así pues, se defenderá la posición siguiente: aunque los agentes económicos en los países en desarrollo se comportan en el sentido de optimización neoclásica y los determinantes del crecimiento y la inflación en el largo plazo son semejantes a los de las economías desarrolladas, la estructura es importante, en especial en el corto plazo, lo que requiere una familia de modelos algo diferentes.
Estructura macroeconómica del desarrollo
Se presentan a continuación las características macroeconómicas que tienden a definir una macroeconomía del desarrollo. Aclaramos que muchas no son compartidas por todos los países en desarrollo y que, recíprocamente, algunas pueden aparecer en países industrializados.
Apertura comercial de bienes y activos
1. Las economías en desarrollo tienden a ser mucho más abiertas al comercio internacional de bienes y servicios que las economías industrializadas.
2. Los países en desarrollo afrontan de ordinario términos de intercambio exógenos, por su pequeña participación en la economía mundial y por la composición de sus exportaciones. Estas últimas consisten en bienes bastante homogéneos cuyos precios se fijan en mercados internacionales. Los mercados de estos productos tienden a estar en gran medida en los países industrializados. La exogeneidad de los términos de intercambio pone en tela de juicio la utilidad del modelo de economía abierta de Mundell-Fleming para los países en vía de desarrollo, ya que supone la determinación endógena de los términos de intercambio cuando la economía esta especializada en la producción de un bien sobre el que ejerce un poder de mercado considerable. Más adecuados serían el modelo de economía dependiente de Salter-Swan o un modelo de tres bienes (exportable, importable y no transable). Por otra parte, la exogeneidad de los términos de intercambio constituye una fuente importante de inestabilidad macroeconómica, dado que los precios de los bienes primarios tienden a fluctuar drásticamente.
3. La extensión del comercio exterior de activos financieros ha tendido a ser más limitada en los países en desarrollo que en los industrializados, por lo que generalmente es inadecuado el supuesto de la movilidad perfecta del capital Esta situación ha cambiado recientemente para un grupo sustancial de países, pero la integración financiera aún no se adecua al modelo de libro de texto porque ha ocurrido en el contexto de sistemas financieros inmaduros, con una flexibilidad limitada de la política económica y una credibilidad frágil.
4. Los países en desarrollo tienden a ser importadores de capital, y el servicio de la deuda externa les representa un problema central. La economía se enfrenta así a potenciales sobrecalentamientos económicos ante la entrada repentina de capitales, y vulnerabilidad a las reversiones repentinas de los flujos de capital, que son fuente de volatilidad macroeconómica. Durante la crisis de la deuda de los '80 el sector privado tenía los activos externos mientras que el sector público tenía los pasivos externos. En cambio, en los países que se han integrado recientemente a los mercados de capital, el sector privado ha tendido a contraer la deuda externa.
Tipo de cambio
5. La mayoría de los países en desarrollo no han adoptado tipos de cambio flexibles. Aunque desde el colapso de Bretton Woods han evolucionado hacia una flexibilidad cambiaria mayor, esto ha significado en la práctica ajustes más frecuentes de una paridad oficialmente determinada (anunciada o no) especificada en términos de una canasta de monedas, en lugar de la anterior paridad fija con una moneda. En el pasado, las tasas de cambio oficiales se complementaron frecuentemente con restricciones cuantitativas sobre la disponibilidad de divisas, lo que ocasionó el surgimiento de mercados de cambio paralelos, que aún subsisten en muchos países en desarrollo, dando lugar a regímenes informales de tipo de cambio doble.
Mercados financieros internos
6. En los mercados financieros de las naciones en desarrollo ha predominado la represión financiera y, en aquellas de ingresos bajos, las instituciones financieras rudimentarias. Aunque varios países desarrollaron recientemente mercados de acciones muy grandes, en la gran mayoría de economías en vías de desarrollo los mercados financieros siguen dominados por un solo tipo de institución, el banco comercial, limitando el menú de activos disponibles para los ahorristas privados. La banca comercial ha estado bien regulada, sujeta a elevadas razones de reservas y de liquidez, topes legales para las tasas de interés y cuotas sectoriales para la asignación de crédito; en suma, un conjunto de políticas que se conoce como “represión financiera”. En consecuencia, el tamaño del sistema bancario fue reducido artificialmente y, a pesar del conjunto más reducido de activos financieros disponibles, la razón de monetización1 es generalmente menor a la de los países industrializados. En respuesta a la represión financiera, ha aparecido frecuentemente un sector financiero informal con tasas de interés determinadas por el mercado. Una conciencia mayor de los efectos nocivos de la represión financiera sobre la asignación de recursos ha desatado recientemente una oleada de liberación financiera, pero con frecuencia no han existido los prerrequisitos institucionales (mecanismos de control y supervisión adecuados), lo que ha provocado una mayor inestabilidad macroeconómica y severas crisis.
Presupuesto gubernamental
7. La composición del presupuesto gubernamental difiere entre los países en desarrollo y los industrializados. El Estado desempeña en general un amplio papel en la economía, mediante sus instituciones financieras y empresas no financieras. Estas empresas gubernamentales tienen un papel activo en la producción y su desempeño es decisivo para determinar la posición fiscal. El gobierno absorbe una fracción menor de la producción que en los países industrializados y la composición del gasto difiere: los países en vías de desarrollo gastan más en servicios públicos, defensa, educación y otros servicios económicos (papel del gobierno en la producción), mientras que las naciones industrializadas gastan más en salud y seguridad social. La fuente principal del gobierno es la tributación, pero la recaudación no tributaria es mayor que en los países industrializados, en parte porque la recolección de impuestos se ve obstruida por la limitada capacidad administrativa y las restricciones políticas. Los impuestos directos (ante todo a ingresos individuales), a bienes y servicios nacionales y al comercio exterior (ante todo a las importaciones) representan partes equiparables de la recaudación, en tanto que en los países industrializados los impuestos al ingreso (ante todo a ingresos de empresas) se llevan la mayor parte. Las restricciones a la recaudación y el limitado margen de endeudamiento en muchos países en desarrollo, han generado una mayor utilización del señoraje y, por ende, mayores niveles de inflación.
Oferta agregada y mercado laboral
8. La magnitud y la eficiencia del capital público son prominentes en la función de producción agregada. Aunque en los últimos años varios países han emprendido privatizaciones masivas de empresas públicas no financieras, hasta el momento la porción de activos del sector público que se ha privatizado es relativamente pequeña en muchos países en vías de desarrollo.
9. Los bienes intermedios importados desempeñan un papel importante en la función de producción agregada. Tales bienes representan cerca de la mitad de las importaciones de los países en vías de desarrollo. En consecuencia, la diferencia entre el valor de la producción interna y el valor agregado interno tiende a ser mayor, y la tasa de cambio tiene una influencia importante sobre la curva de oferta de la economía a corto plazo.
10. Las funciones de oferta a corto plazo podrían verse afectadas por consideraciones del capital trabajo2. Por lo tanto, la disponibilidad de crédito es importante para la oferta a corto plazo y la política monetaria contractiva podría tener consecuencias estanflacionarias a corto plazo. Sin embargo, las pruebas encontradas sobre la importancia empírica de este fenómeno son contradictorias.
11. El sector informal desempeña un papel importante en la determinación de los salarios y el nivel de empleo en muchos países en desarrollo. El sector urbano informal puede ser responsable de una proporción considerable (hasta 60%) de la actividad económica y del empleo total. Como consecuencia, existe un alto grado de flexibilidad del salario real y una segmentación del mercado laboral urbano.
Volatilidad macroeconómica
12. Como resultado de muchos de los fenómenos ya descritos, el ambiente macroeconómico de los países en desarrollo es a menudo más volátil que el de los países industrializados. Las raíces de esta inestabilidad económica son internas y externas. Internamente, la inestabilidad de la política económica se asocia a una inestabilidad política endémica que éstos países arrastran desde la época de su independencia. Externamente, la volatilidad de los términos de intercambio y de las condiciones financieras internacionales se transmite directamente a los pequeños países en desarrollo que son tomadores de precios en los mercados internacionales de bienes y servicios y de activos financieros. Además, la volatilidad macroeconómica pudo haberse agravado por una respuesta fiscal procíclica: tendencia al aumento del gasto público y del déficit fiscal durante los períodos expansivos y a su disminución durante las recesiones. La incertidumbre de la política económica ha desatado en muchos casos la sustitución de la moneda, la fuga del capital, crisis cambiarias y el colapso de la inversión privada. La experiencia macroeconómica ha tendido a una serie de crisis periódicas con implicaciones para un gran conjunto de fenómenos macroeconómicos: presupuesto gubernamental, tasa de cambio real, tasa de crecimiento, consumo privado, etc.
Problemas especiales del desarrollo
Estos problemas han sido particularmente importantes en el mundo en vías de desarrollo porque han surgido de las características específicas de sus economías, y no han recibido una atención similar en los países industrializados.
Administración de las tasa de cambio. La crítica estructuralista del papel del tipo de cambio en la estabilización ortodoxa. El papel de las bandas cambiarias para mitigar el dilema entre credibilidad y flexibilidad.
Estabilización de la inflación. Los programas ortodoxos basados en el dinero que recurren a políticas monetarias y fiscales restrictivas y a políticas cambiarias orientadas hacia el equilibrio externo. Los programas heterodoxos basados en políticas restrictivas de la demanda agregada complementadas con un congelamiento del tipo de cambio y controles salariales y de precios.
Manejo de flujos de capital. La experiencia de principios de los '80 caracterizada por repentinas y sustanciales salidas de capital. La experiencia de principios de los '90 caracterizada por un gran incremento de entradas de capital.
Las crisis monetarias. Luego de la crisis mexicana del '94 y la crisis asiática del '97 este problema se ha puesto a la cabeza de la agenda de investigación en el campo de la macroeconomía del desarrollo.
El comercio y la reforma financiera. Un gran número de países en desarrollo ha emprendido controvertidas reformas en sus sistemas comerciales y financieros a fin de fortalecer el papel de los intermediarios financieros.
Aspectos políticos de la macroeconomía. La necesidad de tomar en cuenta estos factores para entender muchos fenómenos macroeconómicos, tales como la inercia inflacionaria, la aplicación de instrumentos de política macroeconómica y la capacidad de sostenimiento de los programas de reforma.
Funcionamiento de los mercados laborales. Ha recibido gran atención en el análisis de la migración rural-urbana y en la literatura de la reforma comercial y estructural. Problemática: papel de las estructuras laborales en el mecanismo de transmisión de los choques causados por la política económica; segmentación en el mercado laboral; papel de las regulaciones gubernamentales; escasa movilidad de la mano de obra entre sectores en el corto plazo.
