lunes, 2 de agosto de 2010

El campo de la macroeconomía del desarrollo

Fuente: La macroeconomía del desarrollo (Agénor y Montiel)

Introducción

Aunque la mayor parte de la producción mundial ocurre en los países industrializados, la formulación de políticas económicas de un país ocurre de ordinario en países en vías de desarrollo (que son la gran mayoría). Hay algo intrínsecamente diferente en la macroeconomía de los países en vías de desarrollo respecto de la macroeconomía de las naciones industrializadas y, a su vez, los fenómenos macroeconómicos son suficientemente similares entre los países en desarrollo para que tenga sentido hablar de una “macroeconomía del desarrollo”, diferenciándola de una macroeconomía de los países desarrollados por un lado, y de la macroeconomía de un país en vías de desarrollo particular por el otro. Esto no quiere decir que creamos que los agentes económicos se comporten de manera diferente en este grupo de países, en contradicción con los principios de optimización racional de la microeconomía neoclásica, pero sí que operan en un ámbito diferente. Por lo tanto, las herramientas analíticas convencionales son relevantes pero se necesitan modelos diferentes que recojan las diferencias estructurales de los países en vías de desarrollo. Y no sólo la naturaleza de los modelos utilizados, sino también los propósitos para los que se han aplicado, distinguen a la macroeconomía de estos países.

Los enfoques monetaristas u ortodoxos suponen que la macroeconomía convencional es directamente aplicable a los problemas macroeconómicos de corto y largo plazo en los países en vías de desarrollo. Se considera que el crecimiento a largo plazo es obstruido por las políticas dirigistas que distorsionan la asignación de recursos, por lo que se prescribe dar libertad completa a los mecanismos de mercado por vía del libre comercio y las políticas no intervencionistas. A esto se suma una política fiscal restrictiva, la devaluación y la elevación de las tasas de interés internas.

Por su parte, la escuela estructuralista argumenta que, debido a que las elasticidades-ingreso de la demanda de materias primas son menores que las de la demanda de bienes industrializados, los países de la periferia -exportadores de bienes primarios- enfrentarían un deterioro secular de los términos de intercambio en relación con los países del centro -exportadores de manufacturas-. La recomendación surgida de esta prognosis es evitar la especialización de la producción que derivaría de la doctrina clásica de las ventajas comparativas, promoviendo -en cambio- la industrialización mediante la protección de la “industria naciente” y un cambio paulatino de la estructura productiva, lo que requeriría evidentemente la intervención estatal.

La perspectiva adoptada aquí recurre a los análisis monetarista y estructuralista, ya que ambos generan ideas útiles. La experiencia parece sugerir que la orientación hacia fuera y la utilización de los mecanismos de mercado son más eficaces para la promoción del crecimiento a largo plazo que la orientación hacia dentro y las políticas dirigistas. Por otro lado, aunque la inflación puede ser imputable a los elevados déficit fiscales, la persistencia de estos déficit debe ser explicada, y la lucha continua por la distribución que los estructuralistas destacan podría ser relevante a la explicación. Los comentarios precedentes se aplican al largo plazo; en la elaboración de políticas macroeconómicas a corto plazo son predominantes las características estructurales del país y el contexto de las políticas.

Así pues, se defenderá la posición siguiente: aunque los agentes económicos en los países en desarrollo se comportan en el sentido de optimización neoclásica y los determinantes del crecimiento y la inflación en el largo plazo son semejantes a los de las economías desarrolladas, la estructura es importante, en especial en el corto plazo, lo que requiere una familia de modelos algo diferentes.

Estructura macroeconómica del desarrollo

Se presentan a continuación las características macroeconómicas que tienden a definir una macroeconomía del desarrollo. Aclaramos que muchas no son compartidas por todos los países en desarrollo y que, recíprocamente, algunas pueden aparecer en países industrializados.

Apertura comercial de bienes y activos

1. Las economías en desarrollo tienden a ser mucho más abiertas al comercio internacional de bienes y servicios que las economías industrializadas.

2. Los países en desarrollo afrontan de ordinario términos de intercambio exógenos, por su pequeña participación en la economía mundial y por la composición de sus exportaciones. Estas últimas consisten en bienes bastante homogéneos cuyos precios se fijan en mercados internacionales. Los mercados de estos productos tienden a estar en gran medida en los países industrializados. La exogeneidad de los términos de intercambio pone en tela de juicio la utilidad del modelo de economía abierta de Mundell-Fleming para los países en vía de desarrollo, ya que supone la determinación endógena de los términos de intercambio cuando la economía esta especializada en la producción de un bien sobre el que ejerce un poder de mercado considerable. Más adecuados serían el modelo de economía dependiente de Salter-Swan o un modelo de tres bienes (exportable, importable y no transable). Por otra parte, la exogeneidad de los términos de intercambio constituye una fuente importante de inestabilidad macroeconómica, dado que los precios de los bienes primarios tienden a fluctuar drásticamente.

3. La extensión del comercio exterior de activos financieros ha tendido a ser más limitada en los países en desarrollo que en los industrializados, por lo que generalmente es inadecuado el supuesto de la movilidad perfecta del capital Esta situación ha cambiado recientemente para un grupo sustancial de países, pero la integración financiera aún no se adecua al modelo de libro de texto porque ha ocurrido en el contexto de sistemas financieros inmaduros, con una flexibilidad limitada de la política económica y una credibilidad frágil.

4. Los países en desarrollo tienden a ser importadores de capital, y el servicio de la deuda externa les representa un problema central. La economía se enfrenta así a potenciales sobrecalentamientos económicos ante la entrada repentina de capitales, y vulnerabilidad a las reversiones repentinas de los flujos de capital, que son fuente de volatilidad macroeconómica. Durante la crisis de la deuda de los '80 el sector privado tenía los activos externos mientras que el sector público tenía los pasivos externos. En cambio, en los países que se han integrado recientemente a los mercados de capital, el sector privado ha tendido a contraer la deuda externa.

Tipo de cambio

5. La mayoría de los países en desarrollo no han adoptado tipos de cambio flexibles. Aunque desde el colapso de Bretton Woods han evolucionado hacia una flexibilidad cambiaria mayor, esto ha significado en la práctica ajustes más frecuentes de una paridad oficialmente determinada (anunciada o no) especificada en términos de una canasta de monedas, en lugar de la anterior paridad fija con una moneda. En el pasado, las tasas de cambio oficiales se complementaron frecuentemente con restricciones cuantitativas sobre la disponibilidad de divisas, lo que ocasionó el surgimiento de mercados de cambio paralelos, que aún subsisten en muchos países en desarrollo, dando lugar a regímenes informales de tipo de cambio doble.
Mercados financieros internos

6. En los mercados financieros de las naciones en desarrollo ha predominado la represión financiera y, en aquellas de ingresos bajos, las instituciones financieras rudimentarias. Aunque varios países desarrollaron recientemente mercados de acciones muy grandes, en la gran mayoría de economías en vías de desarrollo los mercados financieros siguen dominados por un solo tipo de institución, el banco comercial, limitando el menú de activos disponibles para los ahorristas privados. La banca comercial ha estado bien regulada, sujeta a elevadas razones de reservas y de liquidez, topes legales para las tasas de interés y cuotas sectoriales para la asignación de crédito; en suma, un conjunto de políticas que se conoce como “represión financiera”. En consecuencia, el tamaño del sistema bancario fue reducido artificialmente y, a pesar del conjunto más reducido de activos financieros disponibles, la razón de monetización1 es generalmente menor a la de los países industrializados. En respuesta a la represión financiera, ha aparecido frecuentemente un sector financiero informal con tasas de interés determinadas por el mercado. Una conciencia mayor de los efectos nocivos de la represión financiera sobre la asignación de recursos ha desatado recientemente una oleada de liberación financiera, pero con frecuencia no han existido los prerrequisitos institucionales (mecanismos de control y supervisión adecuados), lo que ha provocado una mayor inestabilidad macroeconómica y severas crisis.

Presupuesto gubernamental

7. La composición del presupuesto gubernamental difiere entre los países en desarrollo y los industrializados. El Estado desempeña en general un amplio papel en la economía, mediante sus instituciones financieras y empresas no financieras. Estas empresas gubernamentales tienen un papel activo en la producción y su desempeño es decisivo para determinar la posición fiscal. El gobierno absorbe una fracción menor de la producción que en los países industrializados y la composición del gasto difiere: los países en vías de desarrollo gastan más en servicios públicos, defensa, educación y otros servicios económicos (papel del gobierno en la producción), mientras que las naciones industrializadas gastan más en salud y seguridad social. La fuente principal del gobierno es la tributación, pero la recaudación no tributaria es mayor que en los países industrializados, en parte porque la recolección de impuestos se ve obstruida por la limitada capacidad administrativa y las restricciones políticas. Los impuestos directos (ante todo a ingresos individuales), a bienes y servicios nacionales y al comercio exterior (ante todo a las importaciones) representan partes equiparables de la recaudación, en tanto que en los países industrializados los impuestos al ingreso (ante todo a ingresos de empresas) se llevan la mayor parte. Las restricciones a la recaudación y el limitado margen de endeudamiento en muchos países en desarrollo, han generado una mayor utilización del señoraje y, por ende, mayores niveles de inflación.

Oferta agregada y mercado laboral

8. La magnitud y la eficiencia del capital público son prominentes en la función de producción agregada. Aunque en los últimos años varios países han emprendido privatizaciones masivas de empresas públicas no financieras, hasta el momento la porción de activos del sector público que se ha privatizado es relativamente pequeña en muchos países en vías de desarrollo.

9. Los bienes intermedios importados desempeñan un papel importante en la función de producción agregada. Tales bienes representan cerca de la mitad de las importaciones de los países en vías de desarrollo. En consecuencia, la diferencia entre el valor de la producción interna y el valor agregado interno tiende a ser mayor, y la tasa de cambio tiene una influencia importante sobre la curva de oferta de la economía a corto plazo.

10. Las funciones de oferta a corto plazo podrían verse afectadas por consideraciones del capital trabajo2. Por lo tanto, la disponibilidad de crédito es importante para la oferta a corto plazo y la política monetaria contractiva podría tener consecuencias estanflacionarias a corto plazo. Sin embargo, las pruebas encontradas sobre la importancia empírica de este fenómeno son contradictorias.

11. El sector informal desempeña un papel importante en la determinación de los salarios y el nivel de empleo en muchos países en desarrollo. El sector urbano informal puede ser responsable de una proporción considerable (hasta 60%) de la actividad económica y del empleo total. Como consecuencia, existe un alto grado de flexibilidad del salario real y una segmentación del mercado laboral urbano.

Volatilidad macroeconómica

12. Como resultado de muchos de los fenómenos ya descritos, el ambiente macroeconómico de los países en desarrollo es a menudo más volátil que el de los países industrializados. Las raíces de esta inestabilidad económica son internas y externas. Internamente, la inestabilidad de la política económica se asocia a una inestabilidad política endémica que éstos países arrastran desde la época de su independencia. Externamente, la volatilidad de los términos de intercambio y de las condiciones financieras internacionales se transmite directamente a los pequeños países en desarrollo que son tomadores de precios en los mercados internacionales de bienes y servicios y de activos financieros. Además, la volatilidad macroeconómica pudo haberse agravado por una respuesta fiscal procíclica: tendencia al aumento del gasto público y del déficit fiscal durante los períodos expansivos y a su disminución durante las recesiones. La incertidumbre de la política económica ha desatado en muchos casos la sustitución de la moneda, la fuga del capital, crisis cambiarias y el colapso de la inversión privada. La experiencia macroeconómica ha tendido a una serie de crisis periódicas con implicaciones para un gran conjunto de fenómenos macroeconómicos: presupuesto gubernamental, tasa de cambio real, tasa de crecimiento, consumo privado, etc.

Problemas especiales del desarrollo

Estos problemas han sido particularmente importantes en el mundo en vías de desarrollo porque han surgido de las características específicas de sus economías, y no han recibido una atención similar en los países industrializados.

Administración de las tasa de cambio. La crítica estructuralista del papel del tipo de cambio en la estabilización ortodoxa. El papel de las bandas cambiarias para mitigar el dilema entre credibilidad y flexibilidad.

Estabilización de la inflación. Los programas ortodoxos basados en el dinero que recurren a políticas monetarias y fiscales restrictivas y a políticas cambiarias orientadas hacia el equilibrio externo. Los programas heterodoxos basados en políticas restrictivas de la demanda agregada complementadas con un congelamiento del tipo de cambio y controles salariales y de precios.

Manejo de flujos de capital. La experiencia de principios de los '80 caracterizada por repentinas y sustanciales salidas de capital. La experiencia de principios de los '90 caracterizada por un gran incremento de entradas de capital.
Las crisis monetarias. Luego de la crisis mexicana del '94 y la crisis asiática del '97 este problema se ha puesto a la cabeza de la agenda de investigación en el campo de la macroeconomía del desarrollo.

El comercio y la reforma financiera. Un gran número de países en desarrollo ha emprendido controvertidas reformas en sus sistemas comerciales y financieros a fin de fortalecer el papel de los intermediarios financieros.

Aspectos políticos de la macroeconomía. La necesidad de tomar en cuenta estos factores para entender muchos fenómenos macroeconómicos, tales como la inercia inflacionaria, la aplicación de instrumentos de política macroeconómica y la capacidad de sostenimiento de los programas de reforma.

Funcionamiento de los mercados laborales. Ha recibido gran atención en el análisis de la migración rural-urbana y en la literatura de la reforma comercial y estructural. Problemática: papel de las estructuras laborales en el mecanismo de transmisión de los choques causados por la política económica; segmentación en el mercado laboral; papel de las regulaciones gubernamentales; escasa movilidad de la mano de obra entre sectores en el corto plazo.

Los principios del gobierno representativo (parte II)

Fuente: Los principios del gobierno representativo (Manin)

Metamorfosis del gobierno representativo

A la luz del tipo de representación, se compararán tres tipos ideales y esquemáticos de gobierno representativo: parlamentarismo, democracia de partidos y democracia de audiencias. La extensión del derecho a voto se dejará deliberadamente afuera.

Parlamentarismo

Elección de los representantes: los candidatos con éxito eran individuos que inspiraban individualmente -y no a través de su conexión con organizaciones políticas- la confianza del electorado en circunscripciones locales. Habían conseguido prominencia en la comunidad en virtud de su carácter, riqueza u ocupación. Constituían un tipo particular de élite: los notables.

Autonomía parcial de los representantes: cada representante es libre de votar de acuerdo a su conciencia y juicio personal. No transmite una voluntad política ya formada fuera de los muros del parlamento. Tampoco es portavoz de sus electores, sino su fideicomisario.

Libertad de la opinión pública: existía una proliferación de movimientos extraparlamentarios. Como las elecciones depositaban confianza personal en los candidatos, que actuaban a título individual, las opiniones de la ciudadanía sobre los asuntos públicos debían encontrar otra vía para manifestarse. Las escisiones que dividían al parlamento no necesariamente coincidían con las que dividían al país, y existía la posibilidad de un enfrentamiento amenazante para el orden público.

Juicio mediante la discusión: al no hallarse los representantes atados por los deseos de los partidos o de sus electores, el parlamente puede ser un órgano deliberador en todo su sentido. La posibilidad de que los participantes cambien de opinión es una condición necesaria de la discusión persuasiva. La creencia dominante era que los parlamentarios debían votar según las conclusiones a las que hubieran llegado durante el debate parlamentario, no según decisiones tomadas con antelación fuera del parlamento.

Democracia de partidos

Elección de los representantes: la extensión del derecho de voto imposibilita una relación personal con los representantes. Los partidos políticos, con sus burocracias y redes de militantes, fueron creados con el fin de movilizar a un electorado ampliado. Los ciudadanos no votan a quien conocen personalmente, sino a alguien que lleva los colores de un partido. El objeto de confianza pasa de la persona al partido. Además, las divisiones electorales reflejan divisiones de clase, divisiones socioeconómicas. La representación se convierte así en un reflejo de la estructura social, las fuerzas sociales que se expresan a través de las elecciones están en conflicto entre sí. El sentido de la pertenencia y la identidad social determina más las actitudes electorales que la adhesión a los detallados programas de los partidos, que más que nada contribuyen a movilizar a los activistas y burócratas del partido. Prueba de todo lo anterior es la notable estabilidad electoral que se observa.

Autonomía parcial de los representantes: el representante ya no es libre de votar según su propia conciencia o juicio: está obligado con el partido, al que debe su elección. Es un mero portavoz del partido que sigue una estricta disciplina de voto en el parlamento. Así, el parlamento se convierte en un instrumento que mide la fuerza relativa de los intereses sociales en conflicto. Al enfrentarse cara a cara las clases sociales, existe el riesgo de una guerra civil. Para evitarla, el bando mayoritario tiene una única solución: llegar a un compromiso con la minoría. Solo este compromiso hace viable la democracia de partidos. Con el fin de alcanzar compromisos los partidos deben reservarse espacios de maniobra tras las elecciones, lo que se facilita por el hecho de que las personas expresan con el voto la confianza en el partido y pone las cosas en sus manos. Entonces, pese a la importancia de los programas, la democracia de partidos no elimina la independencia parcial de los que están en el poder respecto de los votantes. Pero el espacio de maniobra encuentra límites fijos: ya no se trata de la libertad de los representantes individuales para decidir como consideren conveniente, sino de la libertad del partido para decidir hasta que punto poner en práctica un plan ya acordado.

Libertad de la opinión pública: los partidos organizan la expresión de la opinión pública: manifestaciones, peticiones, campañas de prensa. La existencia de prensa de partido tiene particular importancia. Las expresiones públicas están estructuradas de acuerdo a las divisiones partidistas: la elección de los representantes y la expresión de la opinión pública ya no difiere en sus objetivos, la voz parlamentaria y la voz extraparlamentaria coinciden exactamente. Pero ahora la libertad de la opinión pública adopta la forma de libertad de oposición, la brecha vertical entre la mayoría y la oposición toma el lugar de la división horizontal entre el parlamento y los que están fuera de él.

Juicio mediante la discusión: las sesiones parlamentarias dejan de ser el foro de discusiones deliberativas. Cada bando obedece a una estricta disciplina de voto. Una vez decidida la posición del partido, los representantes no pueden cambiar de opinión como resultado del intercambio dialéctico. Pero la discusión se desplaza a otros foros. En los intercambios en el seno del partido que preceden a los debates parlamentarios, los participantes debaten auténticamente. Además, la democracia de partidos alienta las discusiones entre los líderes de los diversos partidos, ya que el contenido preciso del compromiso electoral es objeto de negociación entre los partidos.

Democracia de audiencia

Elección de los representantes: aumenta el número de votantes flotantes: los resultados electorales varían de unas elecciones a otras permaneciendo invariable el trasfondo socioeconómico y cultural. La individualidad de los candidatos es una de las causas de estas variaciones. Los votantes tienden a votar a la persona más que al partido o al programa; en este sentido, se retorna a un rasgo del parlamentarismo. Pero la relación es ahora a nivel nacional y no local: las presidenciales tienden a convertirse en la elección más importante, el jefe del gobierno más que el parlamentario es considerado el representante par excellence, con la consecuente tendencia a la personalización del poder. La situación parece obedecer a dos causas:

1. Los medios de comunicación masivos. Mediante la radio y la televisión los candidatos pueden comunicarse directamente con toda la nación sin la mediación de la red del partido. Además, estos medios favorecen cualidades personales de dominio de técnicas de comunicación mediática, es decir, favorecen a los expertos en medios.

2. Ha aumentado sustancialmente el ámbito de actividad gubernamental y el entorno de acción de los gobiernos es mucho más complejo. Los problemas que han de afrontar los políticos se vuelven entonces más impredecibles, y a los candidatos les resulta más difícil efectuar promesas detalladas. La actividad gubernamental exige entonces poderes discrecionales, prerrogativas en el sentido que las definió Locke. La confianza personal vuelve a ser un criterio más adecuado para la selección de candidatos que deben tomar buenas decisiones mas que atarse las manos con promesas concretas. Los representantes ya no son portavoces sino fideicomisarios.

Por otra parte, predomina la dimensión reactiva del voto, los votantes parecen responder a términos particulares ofrecidos en cada elección, más que expresar sus identidades socioculturales. Debe observarse que una elección siempre comporta un elemento de división y diferenciación entre votantes que moviliza y une con mayor eficacia a los adversarios. Los candidatos no sólo deben definirse a sí mismos, sino también a sus adversarios. Pero en una serie de sociedades occidentales actuales no existen divisiones socioeconómicas o culturales mucho más importantes o estables que otras. Las líneas divisorias son numerosas, se entrecruzan y cambian con rapidez. Los políticos han de decidir cuál de esas divisiones será más eficaz para ellos. Entonces, la iniciativa de los términos de la opción electoral compete al político y no al electorado, que aparece sobre todo como una audiencia que responde a los términos que se le presentan en el escenario político. Sin embargo, como las divisiones más eficaces políticamente son las que corresponden con las preocupaciones del electorado, el proceso tiende a producir una convergencia entre los términos de la opción electoral y las divisiones entre el público, que reemplaza a la correspondencia más inmediata que se veía en la democracia de partidos. Recurriendo a una imperfecta metáfora de mercado: la demanda no es exógena, las preferencias no existen antes de las acciones de los políticos.

Autonomía parcial de los representantes: los representantes son elegidos por su imagen, tanto la personal del candidato como la del partido al que pertenecen. A los votantes se les presenta una variedad de imágenes en competencia. Aunque cada una de ellas sea bastante difusa, no son completamente indeterminadas. El resultado de cada término es el resultado de la coexistencia de varios términos que se diferencian unos de otros. Estas imágenes son representaciones mentales muy simplificadas y esquematizadas, lo cual constituye un método para resolver el problema de los costes de información al ser comunicadas a un gran número de votantes que no son lo suficientemente competentes para captar los detalles técnicos involucrados. Por lo tanto, la independencia parcial de los representantes se ve reforzada por el hecho de que sus promesas electorales adoptan la forma de imágenes relativamente nebulosas.

Libertad de la opinión pública: los canales de la comunicación política (periódicos, televisión, etc.) son en su mayor parte no partidistas. Esto no quiere decir que no introduzcan sus propias distorsiones y prejuicios, o que no tengan sus preferencias políticas. Pero no están vinculados estructuralmente a los partidos políticos. Por lo tanto, todo individuo recibe más o menos la misma información sobre un determinado asunto, los temas son percibidos de un modo relativamente uniforme a lo largo del espectro de las preferencias públicas. Los individuos no seleccionan su fuente de información según sus inclinaciones partidarias. No obstante, las personas pueden adoptar posiciones divergentes sobre un tema determinado, pero la división de la opinión pública no coincide necesariamente con las fracturas electorales, ya que los medios operan según principios comerciales, no políticos. Las organizaciones demoscópicas pueden sacar a la luz líneas de división que no son las explotadas por los candidatos.

Juicio mediante la discusión: el votante flotante está relativamente bien informado, interesado en política y bastante bien instruido. La democracia de audiencia se caracteriza, por lo tanto, por tener un nuevo protagonista en la discusión pública, el votante flotante, y un nuevo foro, los medios de comunicación. La existencia de un electorado informado crea incentivos para que los políticos presenten sus propuestas directamente al público. La discusión de temas concretos ya no se limita al parlamento.

Conclusión

Los gobiernos representativos siguen siendo lo que fueron desde su fundación, un gobierno de élites distinguidas por su posición social, modo de vida y educación. A lo que estamos asistiendo hoy no es más que al auge de una nueva élite y el declive de otra.
Cuando los activistas y burócratas ocuparon el lugar de los notables, la historia parecía reducir la brecha entre élites gobernantes y ciudadanos corrientes. Si bien los partidos de masas estaban dominados por élites diferentes de la base, era razonable pensar que la distancia entre burócratas de partidos y ciudadanos corrientes era menor. Además, los partidos de masas lograron crear una identificación (real o imaginada) entre éstos y aquellos. Es imposible tener ahora esa impresión. Lo que ha provocado la actual sensación de crisis de la representación es la persistencia de la brecha, posiblemente agravada. Los acontecimientos desmienten la idea de que la brecha estaba destinada a cerrarse.
Similarmente, cuando el pueblo votaba por un partido con un programa, tenía mayor capacidad para establecer la política futura. La democracia de partidos facilitaba el voto prospectivo. Cuando hoy se elige un candidato por su imagen los votantes tienen menor capacidad para determinar lo que va a hacer.
Al expandir enormemente su base, indudablemente el gobierno representativo se ha vuelto más democrático, esta tendencia no se ha revertido. Pero aunque se puede decir con certeza que la democracia se ha ampliado, no se puede decir con igual certeza que sea más profunda.

Los principios del gobierno representativo (parte I)

Fuente: Los principios del gobierno representativo (Manin)

Introducción

Lo que hoy denominamos democracia representativa y aceptamos como una forma de democracia, en sus orígenes fue concebida en oposición a la democracia. Según Madison, la absoluta exclusión del pueblo de cualquier participación en el gobierno distingue a las repúblicas modernas de las democracias griegas. No considera la representación como una aproximación al gobierno por el pueblo apropiada para los grandes estados sino como un sistema político diferente y superior, ya que el órgano representante discierne mejor los verdaderos intereses de su país y puede refinar y ampliar las propuestas populares. Para Sieyes, la superioridad del sistema representativo se debe a que el ciudadano se ocupa ante todo de la producción y el intercambio, ya no goza de tiempo libre para la participación política. La representación sería la aplicación en el ámbito político de la división del trabajo. Rousseau condenó la representación terminantemente.

La palabra “democracia” ha evolucionado desde entonces también. Pero lo que significaba entonces y lo que significa ahora aún coinciden en cierta extensión: las nociones de igualdad política entre los ciudadanos y del poder del pueblo. El problema es discernir como los principios del gobierno representativo se relacionan con esta idea democrática. Grandes áreas de incertidumbre se revelan acerca de la naturaleza específica de la democracia representativa. Cuando afirmamos que en el gobierno representativo el pueblo se gobierna por sí mismo indirectamente a través de los representantes, empleamos nociones algo confusas. Hacer algo indirectamente o a través de alguien puede hacer referencia a situaciones muy diferentes.
Ciertas opciones institucionales de los fundadores del gobierno representativo casi nunca han sido cuestionadas. Donde se hallan, se encuentran en bloc:

1. Quienes gobiernan son nombrados por elección con intervalos regulares. La institución fundamental del gobierno representativo es la elección.

2. La toma de decisiones por quienes gobiernas conserva un grado de independencia respecto de los deseos del electorado.

3. Los gobernados pueden expresar sus opiniones y deseos políticos libremente.

4. Las decisiones públicas se someten a un proceso de debate.

El veredicto del pueblo

Los fundadores del gobierno representativo no trataron de crear un sistema en el que gobernase la voluntad popular, pero no deseaban tampoco que las decisiones de los representantes no tuviesen relación con lo que desean los votantes. Hemos de estudiar los arreglos institucionales que determinan como se adoptan las decisiones públicas y cómo se vinculan a la voluntad del pueblo.

La independencia parcial de los representantes

No es sólo la delegación del gobierno en un número limitado de ciudadanos lo que diferencia la representación, ni siquiera la superioridad cualitativa de los representantes, sino también la independencia parcial de éstos. Los sistemas representativos prohíben expresamente dos prácticas que privarían a los representantes de toda independencia: el mandato imperativo (de cualidad legalmente vinculante) y la revocabilidad discrecional de los representantes (revocación). Si bien para adaptarse a las circunstancias cambiantes un sistema de mandatos imperativos es impracticable, el razonamiento no es aplicable a la revocación, que deja libertad de acción y a la vez garantiza una congruencia entre las preferencias del electorado y las decisiones de los que están en el poder. Sin embargo, los representantes han mantenido, sin excepciones, la libertad de cumplir o no sus promesas. Pero no hay que olvidar que aun así tienen un incentivo para cumplirlas: romperlas puede acarrearles dificultades cuando llegue la hora de la reelección.

Libertad de opinión pública

Es la libertad de los gobernados para conformar y expresar opiniones políticas fuera del control del gobierno. La opinión pública libre requiere dos elementos:

1. Acceso a las informaciones políticas, que las decisiones gubernamentales se hagan públicas.

2. Libertad de expresar opiniones políticas en todo momento, no solo al votar.

La libertad de opinión pública es a la vez una libertad negativa que protege al individuo de las intrusiones del gobierno y una libertad positiva que se vincula con el papel político del ciudadano en el gobierno representativo. Cuando se use a los derechos de asamblea y presentación de demandas, que son expresiones colectivas, las autoridades no pueden desconsiderar fácilmente la opinión pública. En este sentido, la expresión pública no sólo lleva la opinión popular a la atención del gobierno (dimensión vertical), sino que también conecta a los gobernados entre sí (dimensión horizontal), adquiriendo mayor conciencia de su fuerza potencial y capacidad de organización y presión1. Esto permite a los individuos y grupos actuar afirmativamente sobre el gobierno. Aparece así como una contrapartida a la ausencia de derecho a dar instrucciones: no se requiere que los representantes actúen según los deseos del pueblo pero tampoco pueden ignorarlos.

La libertad de opinión pública distingue a los gobiernos representativos de lo que se ha denominado representación absoluta, cuya formulación más notable puede encontrarse en Hobbes. En ésta, el representante reemplaza completamente a los representados, que no tienen más voz que la del primero. En cambio, en el gobierno representativo los representantes nunca pueden afirmar con completa certeza “nosotros, el pueblo”.

Carácter periódico de las elecciones

Las elecciones periódicas proporcionan un incentivo clave a los que gobiernan para que tengan en cuenta a la opinión pública, que puede prefigurar los resultados de las elecciones siguientes. No se trata sólo de la elección de los que gobiernan, sino también de que éstos son elegidos a intervalos regulares. Un sistema de elecciones vitalicias dejaría a los votantes sin medios efectivos para influir sobre las acciones de los gobernantes una vez elegidos. Para Hobbes, por ejemplo, el consentimiento popular, una vez otorgado, es suficiente para el establecimiento de un gobierno legítimo, de una vez y para siempre. Entre los teóricos del derecho natural moderno, sólo Locke menciona la necesidad de renovar el consentimiento mediante elecciones regulares.
Tres condiciones son de particular importancia:

1. Los votantes deben ser capaces de asignar responsabilidades. Al respecto, los gobiernos de coalición perjudican los juicios retrospectivos.

2. Los votantes han de poder destituir del poder a los responsables de la política que rechazan.

3. Quienes ocupan los cargos no deben acaparar el acceso a los recursos de propaganda electoral, limitando severamente el acceso de sus oponentes a los mismos.

En el gobierno representativo la negación es más poderosa que la afirmación: la primera constriñe a quienes están en el poder, mientras que la segunda no pasa de ser una aspiración. El mecanismo central por el que los votantes influyen en las decisiones gubernamentales resulta de que los representantes que son objeto de reelección tienen un incentivo en anticipar el juicio futuro del electorado. En todo momento está en el interés del gobierno tener en cuenta en sus decisiones presentes el juicio futuro que los votantes harán de ellas. Así, los votantes influyen en las decisiones públicas a través del juicio retrospectivo que sus representantes intentan anticipar. Como el juicio es retrospectivo, el esfuerzo de anticipación requerido por el pueblo es menor: no tendrá que pronunciarse sobre cada iniciativa, sino sobre los efectos que se produzcan con el tiempo, cuando las consecuencias de las decisiones públicas ya se hayan manifestado. No obstante el juicio de las iniciativas se produzca ex post, toda elección es inseparable del futuro, tiene un aspecto prospectivo, ya que se trata de nombrar a quien gobernará mañana. Como mejor están capacitados los votantes para influir sobre el futuro es considerando el pasado.

Juicio mediante la discusión

Siempre se ha concebido el gobierno representativo como un sistema político en el que la asamblea representa un papel decisivo y los representantes gozan de absoluto libertad de expresión dentro de sus muros. El gobierno representativo no fue propuesto como un régimen en el que el poder se confía a un único individuo, sino como régimen de autoridad colectiva. Por ello, el carácter diverso y colectivo del órgano representativo, con representantes elegidos por distintas localidades, justifica el papel otorgado a la discusión.

La discusión persuasiva, en la que ningún individuo tiene derecho a imponerse a los demás, desempeña la labor de producir acuerdo y consentimiento: el consentimiento de la mayoría, no un consentimiento universal. Pero lo que convierte a una proposición en una decisión pública es el consentimiento y no la discusión previa, que no constituye por sí misma un principio de toma de decisiones. Además, el principio no regula el origen de las proposiciones a debatir, que pueden venir de fuera de la asamblea. No todo tiene que originarse en el debate, pero sí debe justificarse en él.

Conclusión

En contra de lo que dice el sentido común y la ideología democrática, la democracia representativa no es una forma indirecta del gobierno del pueblo. Una característica positiva de la democracia representativa es el protagonismo que otorga al juicio de la comunidad. El concepto de someter a juicio es lo que mejor describe al papel de la comunidad: el voto, la opinión pública, el debate. El gobierno representativo no es un sistema en el que la comunidad se autogobierna, sino un sistema en el que las decisiones públicas son sometidas al veredicto del pueblo.

domingo, 1 de agosto de 2010

Otra teoría de la democracia

Fuente: Capitalismo, socialismo y democracia (Schumpeter)

La teoría clásica considera la elección de los representantes como el fin que se subordina al fin primario del sistema democrático, que es el poder del electorado para decidir las controversias políticas. Supongamos que invertimos el orden de estos dos elementos y ponemos en segundo lugar la decisión de las controversias por el electorado y, en primer lugar, la elección de los hombres que han de efectuar la decisión. Expresado de otra manera, adoptamos el criterio de que el papel del pueblo es crear un gobierno. Lo definiremos así: método democrático es aquel sistema institucional para llegar a las decisiones políticas en el que los individuos adquieren el poder de decidir por medio de una lucha de competencia por el voto del pueblo. Esta concepción proporciona un criterio eficiente -que tiene como piedra de toque un modus procedendi cuya existencia o ausencia no es difícil de probar- para distinguir de los demás a los gobiernos democráticos. Por otro lado, así como lo individuos pueden crear un gobierno pueden también disolverlo, pero de un modo bastante limitado: los electores no fiscalizan normalmente a sus líderes políticos de ninguna manera que no sea negándose a reelegirlos.

La teoría incorporada en esta definición deja espacio para un reconocimiento apropiado del hecho vital del caudillaje. El caudillo no se limitará a la ejecución de la volonté générale sino que sobrepasará ésta para formarla, sustituirla o adulterarla. Lo que antes se llamó “voluntad fabricada” ya no queda fuera de la teoría. Podemos insertar así las voliciones de grupo en un papel más realista. En tanto existen no se afirman directamente, sino que permanecen latentes, por regla general. Son llamadas a la vida por el líder político que las convierte en factores políticos organizándolas, estimulándolas y, por último, incluyendo puntos apropiados de las mismas en su programa para la competencia electoral.

En cuanto a esta última, solo retenemos como especie de competencia que sirva para definir la democracia el caso de la libre competencia por el libre voto. La justificación es que la democracia parece implicar la aplicación de un método reconocido a la lucha competitiva por el poder político, y que el método electoral parece ser prácticamente el único de que disponen para este fin las comunidades de cualquier magnitud. Esta definición no excluye casos -análogos a los fenómenos económicos- de competencia desleal o fraudulenta, o de restricción de la competencia.

Aclaremos la relación que existe entre la democracia como fue definida y la libertad individual. Si, en principio, todo el mundo es libre de entrar en competencia por el caudillaje político, presentándose al electorado, esta facultad se traducirá en la mayoría de los casos en una considerable libertad de discusión para todos y, especialmente, en una cantidad considerable de libertad de prensa. Esto es todo lo que puede decirse sobre tal relación.

Quien acepte la teoría clásica tiene que encontrarse con el hecho de que, aun cuando la voluntad del pueblo fuese real y definida, la decisión por simples mayorías la tergiversaría en muchos casos. La voluntad de la mayoría es la voluntad de la mayoría y no la voluntad del pueblo. Esta es un mosaico que la otra no representa en absoluto. Puede argumentarse que la representación proporcional subsanaría este problema, pero si aceptamos que el caudillaje es la verdadera función del voto del electorado, la defensa de la representación proporcional se torna irrelevante, porque el principio de la democracia significa que las riendas del gobierno deben ser entregadas a los individuos o grupos con apoyo electoral más poderoso, lo que aseguraría la permanencia del sistema de mayorías.

La teoría clásica de la democracia

Fuente: Capitalismo, socialismo y democracia (Schumpeter)

La filosofía de la democracia del siglo XVIII puede ser compendiada en la siguiente definición: el método democrático es aquel sistema institucional de gestación de decisiones políticas que realiza el bien común, dejando al pueblo decidir por sí mismo las cuestiones en litigio mediante la elección de los individuos que han de congregarse para llevar a cabo su voluntad. Se sostiene, pues, que existe un bien común, faro orientador de la política, que siempre es fácil de definir y que puede hacerse percibir a toda persona normal por medio de la argumentación racional. Este bien común implica respuestas definidas a todas las cuestiones, de forma que cada medida a adoptar puede clasificarse como buena o mala. Como todo el mundo tiene que estar de acuerdo, hay también una voluntad común del pueblo que se corresponde con el bien común. Cada miembro de la comunidad toma parte activa y responsable en el fomento del bien y la lucha contra el mal. En este caso, el sistema democrático sería el mejor de todos los concebidos y poca gente se preocuparía por tomar en consideración otro.

Pero no hay tal bien común unívocamente determinado. Para los distintos individuos y grupos, el bien común ha de significar necesariamente cosas diferentes que no podrán reconciliarse mediante una argumentación racional, porque los valores últimos están más allá de la categoría de la mera lógica. En segundo lugar, aun cuando resultase aceptable para todos un bien común suficientemente definido, esto no implicaría respuestas igualmente definidas para los problemas singulares. Por ejemplo, la salud puede ser deseada por todos y, sin embargo, la gente puede discrepar en cuanto a la vacunación y la vasectomía. Así, se pierde el centro de gravedad de las voluntades individuales, la volonté générale de los utilitaristas.

Tan pronto como hayamos separado la voluntad del pueblo de su connotación utilitarista, construimos no meramente una teoría diferente de la misma entidad, sino una teoría de algo completamente distinto. Aunque todavía podrá decirse que surge una especie de voluntad común u opinión pública de la maraña de acciones y reacciones individuales y colectivas que entran en el proceso democrático, el resultado carecería de unidad racional y de sanción racional, no tendría sentido por sí mismo ni se acomodaría ya a ningún bien ideal.

A fin de reclamar una dignidad ética para este resultado deberíamos replegarnos en una confianza ilimitada en las formas democráticas de gobierno en cuanto tales. Subsiste todavía la necesidad de atribuir a la voluntad del individuo una precisión, eficiencia y calidad racional que son completamente irreales. Además, su voluntad debería ser independiente de la presión de los grupos interesados y de la propaganda. Todavía más, aun cuando la voluntad del individuo cumpliera estos requisitos, no se seguiría que las decisiones políticas nacidas del proceso democrático concuerden con “lo que el pueblo quiere realmente”. El resultado obtenido puede disgustar igualmente a todo el pueblo, mientras que la decisión impuesta por un organismo no democrático podría resultar mucho más aceptable para el mismo. Aun peor, podría producirse una situación de estancamiento y lucha interminable que engendraría una creciente irritación.

La idea de la personalidad humana como una unidad homogénea, y la idea de una voluntad como el móvil principal de la acción, se han ido desvaneciendo cada vez más. De las muchas pruebas, mencionaré dos de ellas. Primero, las realidades del comportamiento humano bajo la influencia de la aglomeración: estado de excitación, súbita desaparición de los frenos morales y modos civilizados de pensar y sentir, súbita erupción de los impulsos primitivos, infantilismos y tendencias criminales. Estos fenómenos no quedan limitados a la aglomeración física de mucha gente. Los lectores de periódicos, los radioescuchas y los miembros de un partido pueden experimentar comportamientos similares. Segundo, la influencia de la propaganda sobre los consumidores: a menudo parece que son los productores los que dictan su voluntad mediante un afirmación repetida con frecuencia que apunta directo al subconsciente para evocar asociaciones de naturaleza extrarracional, con mucha frecuencia sexual.

Sin embargo, en el curso ordinario de las decisiones que se repiten a menudo, el individuo sí está sometido a la influencia saludable y racionalizadora de sus experimentos. Las cosas que están bajo su observación, las cosas en las que puede influir directamente, le desarrollan una especie de responsabilidad dada la relación directa entre la conducta seguida y sus efectos observados. Pero cuando nos alejamos de las preocupaciones de la familia y la oficina y nos internamos en los negocios de la política que carecen de un nexo directo e inequívoco con aquellas preocupaciones privadas, la voluntad individual, el conocimiento de los hechos y el método de inferencia dejan de desempeñar un papel importante. Las grandes cuestiones políticas comparten espacio, en la economía espiritual del ciudadano típico, con los temas de conversación irresponsable de las horas de asueto. El ciudadano tiene, en el fondo, la impresión de moverse en un mundo ficticio. Este sentido limitado de la realidad explica el sentido limitado de la responsabilidad y la falta de voliciones efectivas. El ciudadano normal desciende a un nivel inferior de prestación mental tan pronto como penetra en el campo de la política.

Cuanto más débil sea el elemento lógico en la formación de la opinión pública, mayores son las oportunidades para los grupos que persigan fines interesados. Estos grupos pueden estar integrados por políticos profesionales, por defensores de un interés económico, o por idealistas de alguna especie. En consecuencia, la voluntad individual que observamos al analizar los procesos políticos no es una voluntad auténtica, sino una voluntad fabricada. Y con frecuencia este artefacto es lo único que corresponde a la volonté générale de la teoría clásica. La voluntad del pueblo es el producto y no la fuerza propulsora del proceso político.